Pouvoirs de police du maire : Notions générales

En vertu de l’article L.2212-1 du Code général des collectivités territoriales, le maire doit veiller, à travers ses pouvoirs de police, à assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publique dans sa commune. C’est une mission polyvalente qui le conduit à intervenir dans des domaines très divers (stationnement des véhicules, lutte contre le bruit, sécurité des établissements recevant du public, sécurité des activités sportives, etc.). Cette intervention peut se faire dans le cadre de la police générale ou d’une police spéciale. Quelque soit l’hypothèse d’intervention, cette dernière doit respecter certains principes.


Les pouvoirs de police dont dispose le maire obéissent à différentes règles

1. Police administrative – Police judiciaire

Comme l’indiquait le « code des délits et des peines » du 3 brumaire an IV (25 octobre 1795) en son article 18 : « La police se divise en police administrative et en police judiciaire ». La distinction est fonction du but spécifique à chaque police.

Le but de la police administrative est d’ordre préventif. Elle doit éviter que naissent des atteintes à l’ordre public. La police administrative comprend la définition des règles à respecter et des exigences en matière d’ordre public, ainsi que la fixation des mesures à mettre en œuvre pour en assurer le respect. La police administrative relève du pouvoir réglementaire de l’administration et est contrôlée par le juge administratif.

Le but de la police judiciaire est d’ordre répressif. Elle vise à réprimer les atteintes à l’ordre public. Lorsqu’une atteinte est portée, la police judiciaire doit rechercher les auteurs de ces infractions, les découvrir et les déférer devant les tribunaux répressifs. La police judiciaire s’exerce sous l’autorité du procureur de la république et relève du contrôle du juge judiciaire.

Certaines autorités peuvent cumuler les deux compétences. Elles agissent alors tantôt comme autorité de police administrative, tantôt comme autorité de police judiciaire. C’est le cas du maire. Il convient donc d’apprécier en quelle qualité elles sont intervenues.

2. Police générale – Police spéciale

Le maintien de l’ordre public dans ses différentes composantes (tranquillité, sécurité, salubrité) relève de la police générale qui est exercée sur un territoire donné à l’égard de tous les administrés qui s’y trouvent et de toutes les activités qui s’y déroulent. A côté de la police générale, il y a place pour diverses polices dites spéciales qui ont des objets plus précis et qui voient leur organisation et leur fonctionnement déterminés par des textes particuliers.

Des mesures peuvent donc être édictées à la fois par l’autorité compétente au titre de la police spéciale et par celle compétente au titre de la police générale. Il y a complémentarité entre les autorités.

Les mesures prises par une autorité au titre de la police générale doivent remplir deux conditions, sous peine d’illégalité : être plus restrictives que les mesures édictées au titre de la police spéciale et être justifiées par les circonstances locales. Ainsi, un maire peut s’opposer, en vertu de ses pouvoirs de police générale, à la projection d’un film qui a reçu un visa d’exploitation si les circonstances locales le justifient (pouvoir de police spéciale en matière de cinéma confié aux autorités nationales ; voir CE, 18 décembre 1959, Sté des films Lutétia).

Une même autorité peut détenir simultanément des pouvoirs de police générale et des pouvoirs de police spéciale qu’elle peut exercer cumulativement dans les limites fixées par la loi. Ainsi, si le maire détient la police spéciale des carrières, il peut également intervenir au titre de ses pouvoirs de police générale pour assurer la sécurité (voir CE, 20 juillet 1971, Sieur Mehu et autres).

3. L’objet des pouvoirs de police du Maire

Les mesures de police que les maires peuvent prendre, peuvent répondre à plusieurs objets tout comme une même activité peut dépendre de plusieurs polices.

3.1. La police municipale a pour objet d’assurer :
◦Le bon ordre. Il s’agit de prévenir les incidents lors des rassemblements d’hommes. Un maire doit éviter les débordements qui pourraient survenir à l’occasion des bals et fêtes publiques, des spectacles, des foires, des marchés, dans les cafés, etc.
◦La tranquillité publique consiste à assurer le repos des citoyens en prévenant les bruits et les rassemblements nocturnes, les attroupements, les disputes et les rixes dans les rues.
◦La sécurité publique englobe à la fois la prévention des accidents, des calamités et des pollutions telles que les incendies, les avalanches et les inondations, ainsi que le danger résultant de la divagation des animaux ou du comportement des aliénés. Elle vise également la police des voies publiques communales (circulation, limitation de vitesse, stationnement, édifices menaçant ruine, etc.).
◦La salubrité publique regroupe les mesures en matière d’hygiène des personnes, des animaux et des choses.

Dans les communes où la police est étatisée, la répression des atteintes à la tranquillité publique et l’assurance du bon ordre quand se produisent « de grands rassemblements d’hommes » relèvent des pouvoirs du préfet. Toutefois, le maire reste compétent pour les autres pouvoirs de police (voir article 2214-1 du CGCT et décret n° 96-827 du 19 septembre 1996).

3.2. Une même activité peut relever de la police municipale à plusieurs titres :

L’ouverture d’un café a trait à la tranquillité publique (tapage nocturne éventuel), au bon ordre (rassemblement d’hommes), à la salubrité publique (hygiène des locaux) et à la sécurité (établissement recevant du public).

4. L’exercice des pouvoirs de police du Maire

Si le maire joue le rôle le plus important en matière de police municipale (4.1), le préfet peut également être conduit à intervenir (4.2).

4.1. Le rôle du maire en tant que principale autorité de police

Les pouvoirs de police, en vertu de l’article L.2212-1 du code général des collectivités territoriales sont attribués au maire de façon exclusive. Aucune délégation au conseil municipal, au directeur général des services de la commune ou à une société privée n’est possible. En revanche, une délégation est possible à un des adjoints.

Les pouvoirs de police du maire ne peuvent être délégués au conseil municipal. Le conseil municipal ne peut pas édicter des règles en matière de police. Toute délibération du conseil municipal en ce domaine serait entachée d’incompétence. En revanche, le maire peut consulter les conseillers municipaux sur une question relevant de la police municipale. Toutefois cette consultation devra se faire à titre officieux et non officiellement (voir CE, 6 mai 1949, Sieur Hamon ; CE, 22 juin 1983, Ville de Lyon).

Les pouvoirs de police du maire ne peuvent être délégués au directeur général des services de la commune (voir JO, Assemblée nationale - Questions écrites, 16 mars 1992, n°47804).

Les pouvoirs de police du maire ne peuvent être délégués à une société privée. Une commune ne peut passer une convention avec une société privée de surveillance portant sur l’exercice des pouvoirs de police générale. Ne peut être confiée à une société privée l’organisation d’activités d’îlotage, de ronde et de surveillance ainsi que de prévention du stationnement anarchique (voir notamment CE, 17 juin 1932, Ville de Castelnaudary).

Les pouvoirs de police du maire ne peuvent être délégués à une structure intercommunale. En principe, le maire ne peut pas transférer les pouvoirs de police au président d’une structure intercommunale. Toutefois, les articles 63 et 64 de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales ont modifié l’article L.5211-9-2 du code général des collectivités territoriales et l’article L.1331-10 du code de la santé publique. Désormais, le président de la communauté reçoit les pouvoirs de police du maire lui permettant de réglementer l’assainissement, l’élimination des déchets ainsi que le stationnement des gens du voyage. Cependant, dans le délai de 6 mois après l’élection du président de la communauté (ou un an après le vote de la loi), les maires peuvent s’opposer - individuellement - au transfert de leurs pouvoirs de police. Dans ce cas (et pendant le même délai de 6 mois), le président peut refuser le transfert automatique des pouvoirs de police spécial à son profit lorsque celui-ci n'émane pas de l'ensemble des maires des communes membres. Lorsque le transfert est décidé, le président de la communauté l’exerce seul, il transmet les arrêtés de police pour information aux maires des communes concernées.

Par ailleurs, il est possible, depuis la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, de procéder à une certaine mutualisation des polices municipales au niveau de l’intercommunalité. La police intercommunale est créée à la demande des maires de communes appartenant à un même Etablissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre ; c'est une mutualisation via un EPCI. Les agents de police municipale (APM) sont recrutés par l'EPCI et mis à disposition des communes membres (à la demande d'une majorité renforcée de celles-ci). Les APM sont soumis à une double autorité : le président de l'EPCI est l'autorité gestionnaire (recrutement, rémunération, avancement, etc.) ; le maire de la commune sur laquelle l'APM est affecté, est l'autorité opérationnelle (pendant l'exercice de ses fonctions, il est sous son autorité). Le président de l'EPCI a en charge la demande d'agrément des APM auprès du préfet et du procureur de la République. e maire assure la demande de port d'arme auprès du préfet.

Enfin, il est possible, avec la loi du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance, de créer une police pluri- communale. Cette police pluri- communale vise les communes de moins de 20.000 habitants formant un ensemble de moins de 50.000 habitants d'un seul tenant. C'est une mutualisation directe entre communes. Elle est exclue pour les communes membres d'un EPCI ayant une police intercommunale. Elle implique la signature d'une convention entre les maires des communes concernées (après délibération des conseils municipaux). Transmise au préfet, elle précise l'organisation et le financement de la mise en commun des agents et de leurs équipements. D'une durée minimale d'un an, elle peut être renouvellée ou dénoncée par une commune. Les APM, employés par une commune, sont mis à disposition des autres communes selon les conditions prévues à la convention. Pendant l'exercice de leurs fonctions, ils sont placés sous l'autorité du maire de cette commune.

Les pouvoirs de police du maire peuvent être délégués à un des adjoints. Le maire peut déléguer ses pouvoirs de police à un adjoint ou un conseiller municipal en vertu de l’article L.2122-18 du CGCT Une délégation à un adjoint peut également résulter de l’application de l’article L.2122-17 du CGCT (absence, suspension, révocation ou empêchement du maire). Enfin, il est possible de créer un poste d’adjoint spécial lorsqu’un obstacle quelconque ou l’éloignement rendent difficiles, dangereuses ou momentanément impossibles les communications entre le chef-lieu et une fraction de la commune. Cet adjoint spécial aura en charge l’exécution des règlements de police dans cette partie de la commune (voir CE, 1er avril 1995, M. Métras).

4.2. Le rôle éventuel du préfet

L’étendue des pouvoirs du préfet. Le préfet, en vertu de l’article L.2215-1 du code général des collectivités territoriales, dispose d’un pouvoir de substitution, en cas de carence du maire. Si le maintien de l’ordre est menacé dans deux ou plusieurs communes limitrophes, le préfet, peut, par arrêté motivé, se substituer aux maires pour l’exercice des pouvoirs de police mentionnés aux 2° et 3° de l’article L.2212-2 et à l’article L.2213-3.

Les modalités de mise en œuvre des pouvoirs du préfet. Lorsque le préfet se substitue au maire dans l’exercice de ses pouvoirs de police, cette substitution doit être précédée d’une mise en demeure. La mise en demeure est une formalité substantielle et nécessaire, même dans l’hypothèse où le maire a donné son accord à la mesure prise par le préfet. (Voir, CE, 27 novembre 1974- ministère de l’Intérieur c/. Dame Bertranuc et autres.) Lorsque des mesures sont prises pour deux ou plusieurs communes, la mise en demeure n’est plus nécessaire. En revanche, le préfet doit motiver sa décision.

5. L’étendue des pouvoirs de police du Maire

Le maire connaît, dans l’utilisation de ses pouvoirs de police, des limites territoriales et matérielles.

5.1. Les limites territoriales des pouvoirs de police du maire

Sa compétence en matière de pouvoirs de police s’exerce sur l’ensemble du territoire municipal. Il ne peut donc édicter des règles qui s’appliqueraient au-delà des limites du territoire communal. En revanche, il est compétent pour intervenir sur :
◦Les rivages de la mer. Il est compétent jusqu’à 300 mètres à compter de la limite des eaux s’agissant de la réglementation des baignades et activités nautiques pratiquées à partir du littoral.
◦L’espace aérien. S’il n’est pas compétent pour réglementer la navigation aérienne qui relève d’une police spéciale, il peut néanmoins intervenir dans certaines hypothèses. Au titre de ses pouvoirs de police, il peut réglementer le survol de la commune par des ULM ou des modèles réduits téléguidés afin d’assurer la tranquillité des habitants (voir CE, 8 mars 1983, commune de Molières). Il peut également interdire la publicité par projection sur les nuages dans le souci d’empêcher l’inattention des automobilistes et d’assurer une circulation fluide (voir CE, 15 décembre 1961, Chiaretta).
◦Les routes nationales et départementales. À l’intérieur des agglomérations, il a la police de la circulation sur les routes nationales et départementales et les voies de communication, à l’exception des routes à grande circulation qui relèvent de la compétence du préfet.
◦Les chemins ruraux. La police municipale s’exerce sur tous les chemins ouverts à la circulation, même s’il s’agit de voies privées ou de chemins d’exploitation présentant un caractère privé (voir CE, 6 juin 1986, Consorts Yon c/ commune de Ville-Bacaze).
◦Les propriétés privées. Ses pouvoirs de police peuvent s’exercer sur les propriétés privées, dans le respect du droit de propriété. Il peut notamment intervenir lorsque ces lieux sont librement accessibles au public ou si leur utilisation entraîne ou est susceptible d’entraîner à l’extérieur des troubles à l’ordre public. S’il est compétent pour prendre des mesures réglementaires à l’encontre des propriétés privées, il ne peut, en revanche, pénétrer à l’intérieur qu’avec l’autorisation du propriétaire ou l’habilitation de l’autorité judiciaire.

Lorsqu’une mesure de police concerne deux communes limitrophes, il est important que les mesures de police prises soient concordantes. Dans cette hypothèse, la réglementation doit être édictée sous forme soit d’arrêtés concordants signés par chacun, d’eux, soit d’un arrêté unique signés conjointement par les deux maires.

5.2. Les limites matérielles des pouvoirs de police du maire

Le maire doit, dans l’utilisation de ses pouvoirs de police, respecter certains principes :
◦La hiérarchie des normes : Ses actes de police doivent respecter les normes d’origine supérieure. Il ne peut diminuer la rigueur des mesures prises par l’autorité nationale (Voir CE, 17 juillet 1953). En revanche, il peut aggraver les mesures prises par l’autorité supérieure (voir CE, 20 juillet 1935, Établissements Satan).
◦La prohibition des interdictions générales et absolues : Il ne peut prendre des mesures générales et absolues d’interdiction dès lors qu’une interdiction partielle suffirait. Une interdiction définitive est illégale lorsqu’une interdiction temporaire suffit.
◦L’égalité des citoyens : Il ne peut pas, à travers ses pouvoirs de police, faire de discrimination entre des individus placés dans la même situation.
◦Le respect des libertés individuelles ou publiques : Il ne doit pas, à travers ses pouvoirs de police, faire obstacle à l’exercice des libertés telles que la liberté d’aller et venir, la protection du domicile, la liberté de réunion, la liberté de culte, la liberté du commerce et de l’industrie

6. Les formes des mesures de police municipale

La matérialisation de ses pouvoirs de police prend la forme d’arrêtés (6.2) qui doivent faire l’objet d’une motivation et d’une publicité (6.3).

6.1. Les formes de l’arrêté de police du maire

L’arrêté peut être :
◦Réglementaire. Il s’adresse à tous les habitants de la commune ainsi qu’à toutes les personnes qui s’y trouvent momentanément. Il édicte des obligations ou des interdictions.
◦Individuel. Il s’adresse à une ou plusieurs personnes déterminées. Il prévoit des mesures d’interdiction, de défense, ou d’injonction. Son élaboration n’a pas à faire l’objet d’une procédure contradictoire (CE, 16 octobre 1981, Époux Matteucci).

6.2. La motivation de l’arrêté de police du maire

Ses décisions individuelles de police, dès lors qu’elles sont défavorables à l’administré, doivent être motivées conformément aux dispositions de la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979. Ses décisions ayant une portée générale doivent également être motivées (CE, 30 juin 1982, Malley).

Le ministère de l’Intérieur a publiée la liste des actes de police qui doivent être motivés dans une circulaire du 2 juin 1992 (JO du 22 juillet 1992).

Pour ses décisions individuelles, il est important que sa décision ou la lettre d’accompagnement comportent l’indication des voies et délais de recours.

6.3. Les mesures de publicité de l’arrêté de police du maire

L’arrêté de police ne devient exécutoire que s’il a fait l’objet de mesures de publicité qui sont différentes selon qu’il s’agit d’une décision réglementaire ou individuelle.

Lorsque l’arrêté de police contient des mesures réglementaires, il doit faire l’objet d’un affichage public ou d’une publication. Dans les communes de plus de 3 500 habitants, ces arrêtés doivent notamment faire l’objet d’une publication dans le recueil des actes administratifs. L’affichage ou la publication sont attestés par le registre chronologique tenu par la mairie.

Lorsque l’arrêté de police contient des mesures individuelles, il doit faire l’objet d’une notification aux intéressés dont la preuve est établie par le récépissé ou à son défaut par l’original de la notification conservée aux archives. Si sa décision est susceptible de porter préjudice aux droits d’un tiers, il paraît souhaitable, même s’il n’y a aucune obligation légale, de procéder à une publicité plus large par voie d’affichage ou de publication. En effet, seule une mesure de publicité est susceptible de faire courir à l’égard des tiers le délai de recours contentieux.

Lorsque sa mesure de police impose une matérialisation particulière notamment sur le domaine public, il est important que cette signalisation soit en totale conformité avec les prescriptions de votre arrêté de police.

7. L’exécution des mesures de police municipale

La simple édiction de mesures réglementaires ou individuelles ne suffit pas. Il faut aussi que le maire puisse disposer de moyens notamment humains pour faire exécuter ces décisions. L’exécution de ses arrêtés de police est donc assurée soit par des agents municipaux d’exécution, soit par des agents de l’Etat chargés de veiller au respect des mesures de police dans la commune.

7.1. L’exécution des mesures de police par des agents communaux

L’exécution des mesures de police peut être confiée aux agents communaux qu’il s’agisse d’agents de police municipale ou de gardes champêtres.

La direction de ces agents communaux appartient au maire et il doit leur donner les instructions nécessaires à l’accomplissement de leurs missions. Par ailleurs, il appartient au maire de procéder à leur notation, à leur avancement et de prononcer d’éventuelles sanctions ou révocations.

7.2. L’exécution des mesures de police par les agents de police de l’Etat

Dans les communes où le régime de la police d’Etat est institué, les forces de police étatisées sont chargées, notamment, d’exécuter arrêtés de police du maire.

8. Le contrôle des mesures de police municipale

Les mesures de police peuvent faire l’objet d’un recours devant le juge administratif (8.1) qui exerce un contrôle maximal (8.2).

8.1. Les mesures de police municipale peuvent faire l’objet d’un recours devant le juge administratif

Les mesures de police municipale peuvent faire l’objet d’un contrôle par le juge administratif dans le cadre d’un recours pour excès de pouvoir formé par un particulier ou par un déféré préfectoral.
◦Le recours pour excès de pouvoir contre une mesure de police municipale

Les arrêtés de police peuvent être contestés dans le cadre d’un recours pour excès de pouvoir devant le tribunal par différentes personnes. Lorsque la décision de police est de nature réglementaire, elle peut être attaquée de façon assez large par toute personne y ayant intérêt. Lorsque la décision de police est de nature individuelle, elle ne peut être attaquée, a priori, que par la seule personne qui est visée. Toutefois, une décision individuelle peut être attaquée par un tiers si elle est susceptible de lui faire grief.

Le délai de recours contentieux pour attaquer la décision de police est le délai de droit commun de deux mois. Le délai commence à courir à compter de la publication ou de la notification. Le délai de recours contentieux est susceptible d’être prorogé, si, dans ce délai, le requérant a formé un recours gracieux demandant au maire de revenir sur sa décision ou une demande au préfet tendant à ce qu’il défère lui-même la décision au tribunal. Le délai recommence à courir soit à la date de notification de la réponse ou du refus du préfet, soit, en l’absence de réponse, au bout de deux mois suivant la notification du recours gracieux ou de la demande au préfet.
◦Le déféré préfectoral contre une mesure de police municipale

Le préfet peut, en vertu de l’article 3 de la loi du 2 mars 1982 modifiée, déférer au tribunal administratif les décisions réglementaires et individuelles que le maire prend dans l’exercice de son pouvoir de police et qu’il estime contraires à la légalité dans les deux mois suivant leur transmission. Toutefois, selon l’article L.2131-2 du code général des collectivités territoriales, en sont exclues :
◦celles relatives à la circulation et au stationnement ;
◦celles relatives à l'exploitation, par les associations, de débits de boissons pour la durée des manifestations publiques qu'elles organisent.

Le délai de recours commence à courir au jour de la réception de la décision à la préfecture ou à la sous-préfecture.

Le préfet peut, avant de déférer au tribunal administratif, former une demande préalable, assimilable à un recours gracieux, qu’il adresse au maire pour qu’il revienne sur sa décision. Cette demande prolonge le délai de recours contentieux.

8.2. Les mesures de police municipale font l’objet d’un contrôle maximal

Le juge administratif contrôle notamment :
◦L’exactitude juridique. Le juge administratif vérifie si les motifs de décision de police du maire ne sont pas entachés par une erreur de droit (voir CE, 20 janvier 1978, Ville de Lyon).
◦L’exactitude matérielle. Le juge administratif vérifie l’existence réelle des faits qui ont motivé la décision de police du maire (voir, CE, 30 septembre 1983, Comexp)
◦La valeur des motifs. Le juge administratif contrôle la valeur des motifs faisant ainsi de l’opportunité de la mesure une véritable condition de sa légalité. (Voir CE, 19 mai 1933, Benjamin). Ainsi, une interdiction n’est légale que si le maire ne dispose d’aucun autre moyen pour maintenir l’ordre public.
◦L’obligation d’agir.
◦L’urgence et les circonstances exceptionnelles. Dans certaines hypothèses, le maire est conduit à agir en urgence ou dans des circonstances exceptionnelles. Le juge administratif vérifie la réalité de ces motifs (voir CE, 20 janvier 1989, commune de Castres)

9. Les responsabilités en matière de pouvoirs de police du Maire

L’utilisation ou la non utilisation de ses pouvoirs de police peuvent engager la responsabilité du maire (9.1) ou celle de la commune (9.2) .

9.1. L’éventuelle responsabilité du maire :

Le maire peut voir sa responsabilité civile mais surtout pénale engagée dans le cadre de l’utilisation de ses pouvoirs de police.
◦Sa responsabilité civile. Sa responsabilité civile ne sera retenue que si la faute qu’il a commise est partiellement ou totalement détachable du service. Sa responsabilité civile pourrait ainsi être retenue si la mesure de police qu’il a prise n’est intervenue que pour assouvir une vengeance personnelle ou nuire à autrui. Si sa faute n’est pas détachable du service, la commune devra prendre en charge sa responsabilité civile.
◦Sa responsabilité pénale. Dans le cadre de l’utilisation de ses pouvoirs de police, il peut voir sa responsabilité pénale mise en jeu pour des infractions non intentionnelles telles que l’homicide et les blessures involontaires ou la mise en danger d’autrui.

9.2. L’éventuelle responsabilité de la commune :

La responsabilité civile de la commune peut être engagée lorsque le maire a commis une faute dans l’utilisation de ses pouvoirs de police dès lors que cette faute n’est pas détachable du service.

Dans les communes où la police est étatisée, la réparation d’éventuels dommages n’est pas à la charge des communes mais à celle de l’Etat. De même, la commune voit sa responsabilité supprimée ou atténuée lorsqu’une autorité relevant de l’Etat s’est substituée au maire, dans des hypothèses ou selon des modalités non prévues par la loi, pour mettre en œuvre des mesures de police. En revanche, lorsque le préfet intervient dans le cadre de ses pouvoirs de substitution, l’éventuelle responsabilité qui pourrait en découler incombe à la commune.

La commune ne peut, en revanche, être poursuivie sur le plan pénal malgré l’instauration par le nouveau code pénal de la responsabilité pénale des collectivités territoriales. En effet, cette mise en cause pénale des collectivités locales n’est possible que pour les activités susceptibles de faire l’objet d’une convention de délégation de service public ce qui n’est pas le cas des activités de police.


Références bibliographiques
◦Article L.2212-1 et suivants du code général des collectivités territoriales